【高鐵模式可以拯救花東三法嗎？】

◎中研院院士 謝長泰

台灣的在野黨正推動「花東三法」，預估這三大基礎建設計劃的預算，就超過兩兆台幣，相當於今年台灣中央政府總預算的七成以上。

也就是說，為了東部的交通基礎建設，醫療、教育和國防等其他政府預算，都將被砍到見骨。

東部三大交通基礎建設所需的龐大經費，讓人不得不思考政府預算該如何取捨。

台灣人會為了縮短花蓮到台中之間的行程，而放棄健保嗎？又該犧牲多少國防預算，在人口佔比不到5%的地方蓋高鐵？

然而「花東三法」的支持者認為，根本不會有這些痛苦的取捨發生。他們建議可以透過「高鐵模式」來取得財源。

當初建設台灣高鐵時，並不是由政府直接出錢，而是採用民間投資參與的BOT模式，由台灣高鐵公司支付建設成本，然後透過政府補貼和使用者付費來回收投資。

這類的資金籌措方式，簡稱「促參」（促進民間參與公共建設），又稱為公私協力伙伴關係（PPP，Public-Private Partnerships），已是全球很普遍的基礎建設募資模式。

例如，中國在二〇〇八年利用類似機制，資助了四兆人民幣的基建計劃，金額大約相當於當時中國GDP的一〇%。

中國地方政府與花東三法的支持者類似，他們不希望這些支出顯示在政府的資產負債表上面，因此透過成立公私合夥企業來支付建設經費，而不願意直接借錢來投資。

當然，我們現在都知道，十五年後的今天，這一切只是幻想。許多資產負債表外的公司無法償還債務，最終中國地方政府還是被迫出手金援。

糟糕的基礎建設計劃，不管政府是用舉債的方式還是找民間來投資，都一樣糟糕。計劃的優劣必須根據其本質來判斷，並且要仔細考量取捨。

此外，我們從許多國家的經驗中得知，PPP提供「免費」建設的幻想，也讓不良的建設計劃躲過審查。

有人會認為，既然國家財源沒有陷入風險，為什麼要審查？而且如果是別人付錢，幹嘛還要審查？結果這就是中國發生的情況，也是中國如今面臨債務危機的根源。

我們也知道，PPP經常重新議約，政府最終總是得承擔更高的成本。墨西哥在一九八〇年代將高速公路民營化，結果大多數合約被重新協商，政府因此增加了一三〇億美元的成本。智利超過九〇%的PPP被重新談判，政府成本增加了三〇%。

同樣的情況也發生在台灣高鐵。

大約在十年前，台灣高鐵公司瀕臨破產時，也重新協商了合約。台灣高鐵最終存活下來，是因為政府注入了大量資金，並且重組了公司的股權，政府成為最大股東。

結論是，從大多數PPP的經驗得知，順風順水時，民營公司會表現良好，但當情況不佳時，最後總是由政府承擔後果。

總而言之，無論資金來源為何，對於任何公共建設的取捨進行仔細衡量，仍是必要的。例如，從花蓮到台北的高鐵，相較於目前較慢的火車有什麼好處？為了獲得這些好處，我們需要放棄什麽？

PPP不是萬能的解方，如果因此誤導我們，以為沒必要去思考這些問題，那將會非常危險。

（摘自天下雜誌801期）

（畫作／游建國，水彩）